I recenti interventi legislativi del Governo, in particolare i decreti legge “Cresci Italia” (DL n. 1/12) e “Semplifica Italia” (DL n. 5/12), hanno introdotto una serie di misure volte a liberalizzare e semplificare settori economici sottoposti a regolazione da parte dello Stato.
Di seguito si affrontano le principali norme introdotte in materia di semplificazione amministrativa.
1. DL “Cresci Italia”
Nel DL “Cresci Italia”, affianco alle disposizioni di liberalizzazione, si trovano anche alcune norme di principio, contenute nell’art. 1 (“Liberalizzazione delle attività economiche e riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese”), volte a semplificare procedure e oneri a carico delle attività economiche.
In particolare l’art. 1 opera su due diversi fronti:
- la riduzione delle autorizzazioni e dei divieti che limitano la libertà d’impresa;
- l’interpretazione e l’applicazione delle norme secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità.
Per quanto riguarda il primo punto, i commi 1 e 2 dell’articolo citato introducono un meccanismo di abrogazione delle norme anti-concorrenziali ovvero di quelle che:
a) prevedono limiti numerici ed autorizzazioni (o atti di assenso comunque denominati) per l’avvio di un’impresa non giustificati da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l’ordinamento comunitario nel rispetto del principio di proporzionalità;
b) pongono divieti e restrizioni non adeguati o non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite;
c) contengono disposizioni di pianificazione e programmazione irragionevoli e non proporzionate rispetto alle finalità pubbliche, che ritardano l’avvio di nuove imprese, ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori già presenti sul mercato ovvero limitano l’offerta di prodotti e servizi al consumatore ovvero alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori economici oppure condizionano le tutele dei consumatori.
L’effetto abrogativo di tali disposizioni non sarà automatico, ma scatterà alla data di entrata in vigore di decreti di delegificazione che il Governo è tenuto ad emanare entro il 31 dicembre di quest’anno.
Con tali decreti si dovranno specificatamente individuare:
- le attività per le quali permane l’atto preventivo di assenso dell’amministrazione;
- i requisiti per l’esercizio delle attività economiche;
- i termini e le modalità per l’esercizio dei poteri di controllo dell’amministrazione;
- le disposizioni anti-concorrenziali da abrogare.
Il procedimento per l’emanazione di dati decreti da parte del Governo è stato rafforzato con la previsione di:
- una relazione, approvata da parte delle Camere, che specifichi periodi ed ambiti di intervento degli atti regolamentari;
- il parere obbligatorio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Per quanto riguarda il secondo punto, l’art. 1, co.2, introduce un principio innovativo in materia di interpretazione e applicazione delle disposizioni che recano divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso ed all’esercizio delle attività economiche.
Secondo tale principio le disposizioni devono essere interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle finalità di interesse pubblico. Viene appositamente richiamato il principio costituzionale della liberta di iniziativa economica, chiarendo che tale principio ammette solo i limiti necessari ad evitare danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale, con l’ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della Repubblica.
Le disposizioni sin qui riportate si applicano alle sole Amministrazioni statali.
Per quanto riguarda le Autonomie locali, il decreto prevede che Regioni, Provincie e Comuni debbano adeguarsi entro il 31 dicembre 2012, fermi restando i poteri sostituitivi dello Stato.
A decorrere dall’anno 2013, il predetto adeguamento costituirà elemento di valutazione della virtuosità degli stessi enti come previsto dal c.d. “patto di stabilità interno”.
Sono esclusi dall’ambito di applicazione dell’art. 1 i servizi di trasporto di persone e cose su autoveicoli non di linea (oltre ai servizi finanziari, di comunicazione e le attività sottoposte ad apposita autorità indipendente).
È bene evidenziare come le norme introdotte dal decreto in esame in realtà non introducano elementi sostanziali di novità, in quanto disposizioni di contenuto analogo sono già contenute nelle precedenti Manovre economiche ed in particolare nell’art. 3 del DL n. 138/2011, convertito dalle legge n. 148/2011, e nell’art. 34 del DL 201/2011 “Salva Italia”, convertito dalla legge n. 214/2011.
Il decreto in esame, nel ribadire i princìpi di liberalizzazione, rafforza ed integra quanto previsto dalle norme citate, enfatizzando gli aspetti a favore della tutela delle condizioni di piena concorrenza fra gli operatori economici, anche nell’ottica della tutela dei consumatori.
Per valutare le reali ricadute in termini di semplificazione sulle imprese occorrerà attendere la conclusione della fase di conversione in legge del provvedimento nonche’ monitorare la fase di approvazione dei decreti di delegificazione.
2. DL “Semplifica Italia”
Il Dl “Semplifica Italia” contiene numerose disposizioni di semplificazione, alcune delle quali di carattere generale, altre puntuali.
Tra le prime devono essere richiamate le norme in materia di:
- conclusione del procedimento (art. 1);
- scia (art. 2);
- verifica dell’impatto della regolazione (art. 3);
- sperimentazione in deroga alla normativa vigente (art. 12);
- controlli sulle imprese (art. 14);
- agenda digitale italiana (art. 47).
L’art 1 modifica la disciplina in materia di conclusione del procedimento, già contenuta nell’art. 2 della l. n. 241/90.
Con la nuova disposizione si prevede che la mancata o tardiva emanazione del provvedimento conclusivo di un procedimento (rispetto ai termini di legge) comporti una responsabilità disciplinare e contabile del funzionario pubblico e che tale elemento rientri nei parametri per la valutazione della performance del suo operato.
Inoltre, in tutte le amministrazioni dovrà essere individuato, tra le figure apicali, il soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia del responsabile del procedimento. A tale soggetto l’impresa o il cittadino potrà rivolgersi affinché il procedimento venga concluso entro la metà del termine previsto originariamente.
Ogni anno, ciascun responsabile del potere sostitutivo dovrà comunicare al vertice del rispettivo Ente pubblico una relazione con i dati dei procedimenti per i quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsto.
Nei procedimenti rilasciati in ritardo, inoltre, dovrà essere espressamente indicato il termine previsto dalla legge e quello effettivamente impiegato.
Bisogna evidenziare che la norma non si applica ai procedimenti sottoposti a SCIA, per le quali non è prevista la “risposta” dell’Amministrazione e ai procedimenti tributari ed in materia di giochi.
La norma è immediatamente operativa anche se bisognerà monitorarne l’attuazione da parte delle diverse amministrazioni.
L’art. 2 “Semplificazione delle procedure amministrative mediante SCIA”
interviene sempre sulla l. n. 241/90, modificando l’art. 19 in materia di Segnalazione certificata di Inizio Attività (SCIA).
La norma mira a colmare il vuoto normativo presente nel testo originario dell’art. 19 citato, chiarendo che la SCIA debba essere corredata dalle attestazioni e dalle asseverazioni dei tecnici abilitati, solo ove ciò sia espressamente previsto dalla normativa vigente.
Si intende, in tal modo, evitare il rischio che la SCIA possa comportare un aggravio del procedimento, ovvero obblighi l’imprenditore a produrre sempre – anche in assenza di una specifica normativa di settore – certificazioni, attestazioni ed asseverazioni.
Sul punto l’allora Ministero della Semplificazione, su richiesta di Confartigianato, aveva espresso nel novembre 2011 un parere che già escludeva tale ipotesi di aggravio del procedimento (segnalatoci da alcune Associazioni territoriali).
L’intervento normativo fornisce ora forza di legge a tale interpretazione, stabilendo che la documentazione allegata alla SCIA deve essere solo quella prevista dalla legislazione di settore, senza alcuna aggiunta.
L’art. 3 “Riduzione degli oneri amministrativi e disposizioni in tema i verifica dell’impatto della regolamentazione – VIR” sostituisce il comma 2 dell’art. 8 dello “Statuto delle imprese” (l. n. 180/11) in materia di riduzione degli oneri amministrativi con il quale era stato introdotto il principio del “one in one out”, fortemente voluto dalla Confederazione.
La nuova disposizione prevede che entro il 31 gennaio di ogni anno, le amministrazioni statali trasmettano alla Presidenza del Consiglio dei Ministri una relazione sul bilancio complessivo degli oneri amministrativi, introdotti ed eliminati con gli atti normativi approvati nel corso dell’anno precedente.
Sulla base delle relazioni il Dipartimento della funzione pubblica predisporrà una relazione generale che evidenzi il risultato con riferimento a ciascuna amministrazione.
Qualora gli oneri introdotti dovessero essere superiori a quelli eliminati, il Governo adotterà, entro 90 giorni, regolamenti per la loro riduzione.
Particolarmente qualificanti sono i principi indicati:
a) proporzionalità;
b) eliminazione degli adempimenti non necessari;
c) utilizzo delle autocertificazioni e delle attestazioni e delle asseverazioni dei tecnici abilitati nonché delle dichiarazioni di conformità dell’Agenzia delle imprese ;
d) informatizzazione;
e) coordinamento delle attività di controllo.
È da evidenziare che in questa procedura è pienamente riconosciuto il ruolo delle associazioni imprenditoriali sia nella fase di stesura della relazione generale, sia in quella di adozione dei regolamenti di semplificazione.
Questa disposizione, è bene sottolinearlo, riguarderà esclusivamente gli adempimenti imposti da leggi statali e non quelli di competenza delle Autonomie locali. Sono, inoltre, escluse dall’ambito di applicazione le materie tributaria, creditizia e giochi pubblici.
La norma non è, tuttavia, immediatamente operativa. Occorrerà, infatti, attendere l’emanazione del decreto attuativo previsto dall’art. 6 co. 3 dello “Statuto delle imprese” che dovrà indicare i criteri per l’effettuazione della stima dei costi amministrativi.
L’art. 12 “Semplificazione procedimentale per l’esercizio di attività economiche” offre nuove opportunità per semplificare le procedure per l’avvio delle attività economiche, soprattutto se posto in collegamento con la sperimentazione, avviata in collaborazione con il Sistema camerale, per l’utilizzo del portale “impresainungiorno.gov”.
Le Regioni, le CCIAA, i Comuni e le Agenzie per le imprese, le altre amministrazioni competenti e leassociazioni di categoria interessate possono stipulare convenzioni per attivare percorsi sperimentali di semplificazione, in ambiti delimitati e a partecipazione volontaria, anche mediante deroghe alle procedure ed ai termini previsti dalle disposizioni vigenti.
Il Governo, tenendo conto dei risultati della sperimentazione, potrà adottare entro il 31 dicembre 2012 regolamenti di semplificazione secondo specifici criteri direttivi:
a) semplificazione e razionalizzazione delle procedure amministrative – anche mediante la previsione della conferenza di servizi telematica ed aperta a tutti gli interessati anche con modalità asincrona;
b) previsione di forme di coordinamento, anche telematico, attivazione ed implementazione delle banche dati consultabili tramite i siti dei SUAP, mediante convenzioni fra Anci, Unioncamere, Regioni e Portale Impresainungiorno, in modo che sia possibile conoscere oneri, prescrizioni e vantaggi di ogni intervento;
c) individuazione delle norme da abrogare a decorrere dall’entrata in vigore dei regolamenti e di quelle tacitamente abrogate ai sensi della vigente normativa in materia di liberalizzazione delle attività economiche e di riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese.
Si prevede, inoltre, (comma 4) il raccordo di tali nuove disposizioni con la normativa contenuta nel DL “Cresci-Italia” stabilendo che con i regolamenti di cui all’art. 1 comma 3 di tale Decreto sono individuate le attività sottoposte a: autorizzazione, SCIA con asseverazioni, SCIA senza asseverazioni, mera comunicazione e quelle del tutto libere.
Tale disposizione è certamente utile a fare chiarezza nell’incerto panorama delle attuali procedure, per le quali sovente non è chiaro se un’attività sia libera o sottoposta ad una delle procedure sopra descritte. Tuttavia, una norma analoga è già presente nel D.P.R. n. 160/10 nel quale si prevede che il Portale “impresainungiorno.gov” pubblichi l’elenco delle attività economiche immediatamente avviabili, gli adempimenti necessari, la modulistica e le istruzioni per la compilazione.
Non sono oggetto di tali semplificazioni i servizi finanziari, i procedimenti tributari ed quelli in materia di giochi pubblici.
L’articolo in esame riprende i contenuti fondamentali di una delle 38 proposte anti-crisi, avanzate dalla Confartigianato nel 2009, volta ad attivare una sperimentazione per la semplificazione delle procedure che potesse superare i vincoli della normativa vigente.
Tuttavia occorre evidenziare come nel frattempo il panorama delle politiche di semplificazione sia notevolmente mutato.
Si fa, in particolare, riferimento alla riforma dello Sportello Unico per le Attività Produttive che ha introdotto, a regime e quindi non in via sperimentale, disposizioni volte a rendere trasparente, telematico, standardizzato ed unico il procedimento amministrativo per le imprese.
L’art. 14 “Semplificazione dei controlli sulle imprese” è finalizzato a razionalizzare le attività di controllo che le varie amministrazioni pubbliche – a livello centrale e locale – svolgono sulle imprese.
Si pongono (co. 1) alcuni principi fondamentali (semplicità, proporzionalità, coordinamento) che dovranno ispirare la disciplina dei controlli sulle imprese.
Il comma 2 introduce, inoltre, uno specifico obbligo per tutte le amministrazioni pubbliche che sono tenute a pubblicare sul proprio sito istituzionale e sul sito www.impresainungiorno.gov.it la lista dei controlli cui sono assoggettate le imprese in ragione della dimensione e del settore di attività, indicando per ciascuno di essi i criteri e le modalità di svolgimento delle relative attività.
Il Governo, infine, è autorizzato ad emanare, anche sulla base della misurazione degli oneri amministrativi, uno o più regolamenti volti a razionalizzare, semplificare e coordinare i controlli in base a principi specifici.
Si prevede che anche le Regioni e gli enti locali, nell’ambito dei propri ordinamenti, conformino le attività di controllo di loro competenza ai medesimi principi previsti per le Amministrazioni statali e a tal fine la Conferenza Unificata dovrà emanare apposite “Linee guida” entro 6 mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto.
La norma specifica, infine, che in materia fiscale e finanziaria continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti.
In sostanza l’articolo in esame tenta di disegnare un quadro di riferimento organico per la disciplina dei controlli sulle imprese, integrando le disposizioni analitiche ma alquanto frammentarie, già emanate nei precedenti interventi normativi (DL n. 70/2011 e del DL n. 201/2011).
Anche in questo caso, tuttavia, l’operatività della disposizione è demandata all’emanazione di successivi decreti attuativi.
Sarà, quindi, necessario svolgere un ruolo proattivo nella fase di attuazione regolamentare, ove è previsto il coinvolgimento delle associazioni imprenditoriali, al fine di dare concretezza ai principi sopra richiamati.
L’art. 47 “Agenda digitale italiana” fornisce una prima attuazione alle politiche europee contenute nell’Agenda digitale europea (COM 2010 245 f/2 del 26 agosto 2010), volta a modernizzare i rapporti tra PA, cittadini e imprese.
Il Governo individua quali obiettivi prioritari:
- il potenziamento della banda larga;
- l’incentivazione all’uso dei servizi digitali;
- il sostegno a prodotti e servizi innovativi.
E’ previsto un decreto del Ministero dello Sviluppo Economico, con il concerto degli altri Ministri interessati, per l’istituzione di una cabina di regia per l’attuazione dell’agenda digitale italiana, che avrà anche il compito di coordinare gli interventi pubblici delle Regioni e degli enti locali.
